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中国特殊经济园区发展经验

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文章来源:商务部政策研究室

  一、坚持先行先试战略,探索推广复制模式

  作为幅员辽阔、多民族的发展中大国,受历史基础、资源禀赋、区位条件等因素的影响,在外部开放经验不足的条件下难以实现全面开放均衡发展。因此,在特殊经济园区的设立过程中,中国采取非均衡化的发展战略:坚持大胆探索先行先试,率先启动经济特区试点,通过经验和资金的不断积累,由点到线、由线到面渐进有序地由非均衡发展向均衡发展过渡。


  非均衡发展战略由中央政府进行利益协调,获得优惠政策的特殊经济园区在实现率先发展后,由中央政府以税收转移支付的方式支持后发展地区,以实现共享开放成果。优惠政策采取动态调整方式,在特殊经济园区实行一定年限后,逐步消除区域差异,进而复制推广至全国。


  以经济特区为例,深圳、珠海、汕头、厦门经济特区自成立以来,先后执行了一系列优惠政策,如自用物资免税进口政策、特区信贷资金优惠政策、特区企业所得税优惠政策、设立外资银行政策、开放商贸业政策等。随着沿海城市的不断开放及特殊政策的成功试行及特殊经济园区的全面推广,特殊开放政策逐步由非均衡向均衡发展。


  以国家经开区为例,继经济特区建设取得初步成功后,国务院自1984年起在12个沿海城市批准设立了首批14家国家级经开区。1992年,邓小平南巡之后,国家先后开放了一大批沿江、沿边和内陆省会的城市,国家级经开区也随之扩展到东北和中西部地区。伴随着我国对外开放向全方位、深层次、宽领域推进,国家级经开区开始延伸至全国内陆地市级城市和一些经济发展较好的县域城市。


5-1  国家级经开区分区域布局变化



5-1  国家级经开区分区域布局变化


  二、坚持国家战略导向,引导产业转型升级

  特殊经济园区作为我国对外开放战略的创新之举,坚持作为国家战略的支撑区、先导区,始终将产业发展放在第一位,并根据国家战略进行不断调整,引导产业转型升级。

  以国家级经开区为例,经开区自成立以来,不断适应国家大的战略方针调整,先后形成三为主、一致力三为主、二致力、一促进三并重、二致力、一促进的发展方针,为其吸引外资、引进技术、改革体制、产业结构升级与城市功能升级等明确了方向。

5-2  国家级经开区发展方针调整变化示意

  自由贸易试验区为例,根据国家战略导向,重点发展现代服务业,弥补我国在服务业领域的发展不足问题。其中,上海自贸区重点发展金融创新、商贸服务、航运服务、软件和信息技术服务、专业服务和社会服务业,前海自贸区重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务业。


  三、坚持体制机制创新,适应产业发展要求


  我国特殊经济园区大多采取机构精简高效、上级充分授权、财政管理独立的管委会模式。以国家级经开区为例,国家级经开区管委会作为所在地本级政府的派出机构,在经开区范围内经授权后承担本级政府的部分经济管理与社会管理职能,以满足经开区经济社会发展的管理与服务要求,行政级别较高。管委会模式一般具有以下特征,一是实行大部门制。按照精简、统一、效能的原则设立职能部门,管委会的一个职能部门往往面对所在地政府的5-8个部门,克服了不必要的职能交叉,大幅提高了管理与服务效率,同时其管理人员数量也明显少于相应政府部门。二是实行一站式服务。以亲商、安商、富商为核心理念,建立一站式投资服务大厅,入区项目从洽谈、签约、审批实行一条龙服务、一个窗口对外、集中审批,项目在引进、建设、投产全流程中均可享受精细化服务。三是实行行政管理标准化。按照ISO9001质量管理体系要求,建立行政管理的国际化、制度化优势。


  部分特殊经济园区还充分利用全国综合配套改革试验区以及省级综合配套改革试点区的机遇,在行政管理、城乡统筹、扩大开放、区域合作、生态建设等领域成为了综合体制改革的探路者。


  四、坚持创新融资模式,推动园区滚动开发


  园区设立的资金筹措可以通过政府资本金、国家政策性贷款、开发性金融机构商业贷款、国内企业投资、引进战略合作者投资、国内外商业银行贷款等多种方式获得。但中国特殊经济园区成立初期,普遍面临资金短缺问题。


  中国特殊经济园区始终坚持创新融资方式,按照统一规划、分步实施、滚动发展的原则,通过综合运用信贷、引进外资开发商、项目融资、土地使用权转让、财政留成、资本市场上市等多种融资方式,筹集资金开展基础设施建设,再将获得的税收收入和土地出让收入投入新地块,从而实现滚动开发与可持续发展。这一开发模式已成为国内其他产业园区广泛借鉴的成功样板,开发模式具体可分为四步:


  第一步,依靠有限的商业贷款,承担高利率,走出了借贷开发之路。开发公司以零资本金、100%负债建立财务账户,以贷款数量决定起步开发土地面积;


  第二步,开展滚动开发,用借贷开发的土地转让收入和自身财政收入再投入的方式进行土地扩张;


  第三步,合作开发,即土地升值以后,引进外资共同开发土地;


  第四步,社会融资开发,如利用资本市场,发行股票筹资开发土地。


  此外,政府以暂不收出让费的国有土地作价注入企业账户,企业以土地抵押向银行贷款进行特殊经济园区的土地开发。待土地转让收回投资后,再偿还政府的土地出让费。资金空转一圈,解决了中国特殊经济园区的启动投资。


  五、坚持绿色生态战略,实现可持续发展


  为了促进园区的可持续发展,新一代特殊经济园区更加注重环保建设,发展循环经济和绿色经济,成为国家节能环保的示范基地。


  以国家级经开区为例,其单位工业增加值平均新鲜水耗呈逐年显著下降趋势,从2006年的24.11立方米/万元降至8.50立方米/万元,降低64.8%,年均降幅为18.8%;园区单位工业增加值综合能耗从2006年的0.90吨标煤/万元降低到2011年的0.65吨标煤/万元,降幅达27.5%,年均降低6.2%;单位生产总值COD排放量中值由2007年的0.74千克/万元降至0.19千克/万元,年均降幅28.7%,单位生产总值SO2排放量中值由2007年的0.95千克/万元降至0.35千克/万元,年均降幅21.9%,排放强度显著降低。截至2012年底,已有112家国家级经开区通过ISO14000认证,38家和16家国家级经开区分别被批准创建和命名为国家生态工业示范园区。


  六、坚持产城融合发展,推动城镇化进程


  我国特殊经济园区以产业为先导,强化园区环境建设,成为推动国家城镇化战略的重要力量。


  国家级经开区遵循以工业化推进城镇化发展的一般规律,坚持将发展实体经济作为区域经济增长、社会进步、财富创造的源泉和城镇化工作的出发点与落脚点。通过发展以先进制造业和现代服务业为主导的实体经济,充分发挥国家级经开区要素集散、辐射带动、集约用地、服务创新等作用,带动国家级经开区由单一工业园区向以产业为主导的综合性功能区升级,带动国家级经开区及所在区域实现工业化、城镇化、生态化等领域发展,逐步建成了一批功能完善、景观优美、具有较强综合竞争力的产城融合新城区,成为中国城镇化进程的重要推动力量。


  国家级新区着力推进人口城镇化发展的模式,强化产业、空间、生态、人口规划的深度融合,注重产业功能、城市功能、生态功能协同发展,充分利用当地生态和景观资源,引入高端制造业和现代服务业,提升新区智能化管理水平,打造宜业、宜商、宜学、宜游、宜居的示范区和现代新城。


  七、坚持优化投资环境,构建服务型政府


  作为改革创新的试验田,中国特殊经济园区始终坚持政府主导与市场机制的有效结合,构建服务型政府。


  从投资硬环境来看,政府以总体发展规划控制由企业操作的特殊经济园区土地开发和基础设施、配套设施的建设工程,园区的产业入驻和信息化水平居于国际先进水平。从投资软环境来看,中国特殊经济园区通过体制机制创新,营造出重商、亲商、安商的投资环境,成为投资环境的优质品牌。中国特殊经济园区开创了一个窗口对外、一站式办公、一条龙服务等多种投资服务模式,建立起市场经济体制下的新型政企关系。以国家级经开区为例,截至2012年底,90%以上的国家级经开区已经设立了一站式服务中心。

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