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苏州工业园区开展改革试点的调研报告

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2015年9月30日,国务院正式批复同意苏州工业园区开展开放创新综合试验,园区成为全国开展这一改革的唯一试点。今年,园区又被商务部列入构建开放型经济新体制的试点。作为国家改革开放试验田、苏州改革发展的重要板块,省委、市委明确要求园区要扛起责任、把握改革机遇,打造中国开发区升级版,建设世界一流高科技产业园区,提升国际化开放合作水平,为全省乃至全国的改革发展创造新经验、提供新示范。

2015年10月,园区举行开放创新综合试验推进大会,紧紧围绕中央的决策部署和省、市的明确要求,对改革试点工作进行动员部署,狠抓工作落实。一是强化工作协同。园区始终把改革试点工作摆上重中之重位置,加强组织领导,注重深化改革与促进发展、整体改革与局部试点以及责任部门之间的协同、互动,以形成推进改革的合力。同时专门设立深改办,扎口统筹协调具体改革工作,促进改革试点。二是强化部门责任。围绕开放创新综合试验5大平台建设与开放型经济新体制综合试点6大任务,进行分解细化,列出68项改革清单、制定55项改革任务分解表,形成明晰的路线图、具体的时间表和翔实的任务书,落实到各责任部门,把改革任务真正落到实处。三是强化专家机制。聘请国内外区域经济、科技创新、城市规划、社会建设、法治建设等领域20余位著名专家学者,创建了开放创新综合试验专家咨询联席会议机制,每年年初举行会议,为园区的改革发展建言献策。专家畅所欲言,许多真知灼见对园区的改革发展起到了重要的指导作用。四是强化督查推进。坚持定期召开工委会议,分析改革试点进展情况,研究解决推进工作中的问题,每季度进行改革督查、汇总,半年进行一次改革试点的汇报和推进,并把改革试点成效列为评价领导干部工作实绩的重要内容进行年度考核,在全区上下形成了主动谋划改革、积极参与改革的生动局面。

一年多来,园区紧紧围绕改革试点要求,积极探索、加强实践,68项改革任务中已推开48项,取得了十分积极的阶段性成果。园区的改革试点呈现出以下鲜明特点。

一是努力坚持先行先试,形成了一批可复制可推广的改革做法。一方面,积极争取改革的唯一性,力争走在全国前列。据统计,在园区推开的48项改革举措中,“国家级境外投资服务示范平台”、“中新跨境人民币创新业务试点”、“中新金融机构互设”、“中新合作现代服务业创新试验区”、“国家高等教育国际化示范区”、“中新社会治理合作试点”、“全国和谐劳动关系综合试验区”等7项为全国唯一性的改革,扮演了十分重要的“探路者”的角色。另一方面,积极争取改革的可复制性,力争发挥试验田作用。一年多来,园区一批改革做法已向全市、全省乃至全国复制推广,其中推广到全市的有3项,推广到全省的有4项,推广到全国的有6项(具体见下表),充分发挥了先行先试、示范引领、服务全国的积极效应。

园区改革做法复制推广情况

序号

改革做法

推广范围

全国

全省

全市

 

合计

6

4

3

1

中新跨境人民币创新业务试点

 

2

创新互利合作新机制

3

跨国公司外汇资金集中运营试点

 

 

4

外商投资企业资本金结汇管理方式改革试点

 

 

5

有限合伙制创投企业法人合伙人所得税税收优惠政策试点

 

 

6

创新“互联网+政务”政府服务模式

 

 

7

相对集中行政许可权改革试点

 

 

8

全国和谐劳动关系综合试验区

其中,“全国和谐劳动关系综合试验区”改革,不仅在全国具有唯一性,而且也具有可复制性,经过积极实践,这一改革共形成了39条具体举措,其中14条已向全市复制推广,8条复制推广至全省,4条复制推广至全国。

二是充分发挥中新合作平台优势,不断拓展改革试点的广度和深度。一方面,积极拓展中新合作新领域。先后开展了“中新跨境人民币创新业务试点”、“中新金融机构互设”、“中新社会治理合作试点”、“人民币合格境外有限合伙人(RQFLP)制度试点”等改革。比如,以开展“中新跨境人民币创新业务试点”为契机,园区积极推进金融领域开放创新,至2016年9月底,累计已有35家企业与12家新加坡银行机构签订了34.4亿元人民币跨境贷款合同,提款26.8亿元;累计办理园区股权投资基金对外直接投资备案15笔,金额27亿元,累计汇出资金25亿元;累计办理园区个人跨境人民币收支8797万元。“中新金融机构互设”加快推进,星展、华侨、大华等新加坡前三大法人银行已全部入驻园区,东吴证券设立新加坡子公司并取得资产管理牌照,苏州银行获批即将设立驻新代表处。另一方面,积极搭建中新合作新平台。一年多来,建立了“中新合作现代服务业创新试验区”、“境外投资服务示范平台”、“中新(苏州)创新中心”等平台。比如,第17次中新联合协调理事会明确在园区设立全国首个国家级“境外投资服务示范平台”,成立境外投资并购基金以及境外投资促进委员会,在全国开发区中率先对境外投资实行以备案为主、核准为辅的境外投资管理新模式。2016年1至8月,园区共有59家企业在美国、日本、香港等国家和地区实际投资项目70个,新批境外投资5.1亿美元,同比增长90.3%。

三是积极探索“双自联动”、功能叠加,努力打造具有园区特色的改革试点品牌。一年多来,园区率先复制推广自贸区成功做法累计超过50项,开展国家商务部、财政部批准的现代服务业综合试点项目达82项。比如,园区着力优化营商环境,全面推进商事登记制度改革,在全省率先开展外资“单一窗口、并联审批”,加快实行“先照后证”、“一照三证”并联审批制度、无纸化审批和电子签章、“三证合一”等改革试点,极大地激发了市场活力,2016年1至9月,园区新增各类市场主体近1.5万户、新增注册资金562.9亿元,分别增长4.2%和14.9%。比如,在全国率先实施“通报、通检、通放”、“出口直放”、“进口直通”为特征的“三通两直”检验检疫通关一体化新模式,全面推行“沪苏一体化”、苏州虚拟空港(SZV)与郑州新郑国际机场(CGO)“SZV—CGO空陆联程联运一体化”项目,报检无纸化率达100%,每批货物到货时间可节约1个工作日,每批货物物流成本可节约360元。并在全国率先打造“掌上物流”新模式,报关、非报关货物分别实现入场3分钟、1分钟即可放行,大大节约了企业的时间成本。

四是全力推进开放与创新融合互动,加快构建国际化创新驱动机制。一方面,加快推进国际创新合作、集聚优质创新资源。聚焦生物医药、纳米技术应用、云计算三大战略性新兴产业,推进院省市共建中科院纳米所、纳米真空互联实验装置、生物纳米产业园、国科大数据中心等平台建设,深化与美国冷泉港、芬兰国家纳米所等国际科技合作。中新(苏州)创新中心成功引进国际技术转移机构、私募基金等近20家,在孵企业数量达30家。另一方面,加快营造国际化创新生态环境。打造现代化区域科技金融治理体系,推进科技金融融合,建设大数据基础平台、信用体系、资源集聚、产品创新、服务链条等七大创新工程,通过产业基金、跟投基金、担保基金等多种形式,鼓励社会资本向实体经济尤其是创新型经济集聚,区域集聚创投基金规模超1200亿元。切实加强知识产权保护,开展线上专利超市、线下专利运营中心、知识产权质押融资宣传培训等,并加快完善专利超市商业模式和专利池建设。不断优化高层次人才集聚政策,积极开展由园区公安分局签发外国人签证证件、设立外国人申请永久居留受理窗口、扩大长期工作类居留许可申请范围等改革,极大地提升了境外高层次人才签证办理便利化程度。实施“金鸡湖创业导师”计划,围绕重点产业聘请天使投资人、成功企业家、金融专家,为创新创业人才提供专项辅导。针对企业在融资对接、技术交流等方面的需求,举办“领军产业沙龙”、“政企面对面”等主题沙龙,为企业解决难题,同时也营造起良好的创新氛围。

五是紧紧围绕打造有为、有限政府,行政体制改革取得阶段性成果。一方面,全面推进大部门制改革。按照大经济发展、大规划建设、大文化管理、大行政执法、大市场监管,组建了行政审批局、综合行政执法局和市场监督管理局,加强事中事后监管体系建设,行政机构从原来的22个精简至18个,基本形成了“集中高效审批—分类监管与服务—综合行政执法”的行政管理架构。另一方面,积极探索行政权力规范行使,梳理两张权力清单,建立与之相适应的事中事后监管制度,尤其在信息归集和监管信息平台建设上取得实质性成果。全面取消非许可类审批事项,管委会层面114项需划转事务中已有68项完成划转,取消42项审批事项,全面取消非许可类审批事项,审批效率得到大幅提升,一般工业项目建设用地规划许可证办理时限由法定30个工作日压缩到2个工作日。推进社会治理创新,建立了民众联络所、创新社工管理、建设企业社会责任联盟等一批社会组织。企业社会责任联盟工作获得国家“2015政府责任创新奖”。探索建立政府购买服务的机制,为企业提供一站式统一集中服务。高起点规划建设信息化基础设施,整合31个部门的63项便民事项下沉社区。

经过一年多的实践,园区的改革试点实现了良好开局,但如何进一步深化的问题,值得深入研究。

一、关于做实做优园区平台,努力增创改革新优势。苏州工业园区作为中新合作的重大项目,无疑是一个重要的改革平台。近年来又获批列入开放创新综合试验和开放型经济新体制综合试点,更增强了这种改革优势。然而值得重视的是,近年来国家设立了许多新的改革平台,比如继首家设立上海自贸区后,又先后设立了广东、天津、福建、辽宁、浙江等10个自贸区。同时,还设立了多个全面创新改革试验区,这些重要改革平台,改革内容各有侧重,改革试点的指向十分明确,极大地构成了差异化的改革优势,对于园区这样一种综合性改革平台,具有一定竞争性。

我们认为,园区虽然没有列入自贸区试点,但从另一个角度看,园区平台有自身“综合性”的优势,应该确立“不是自贸区、胜似自贸区”“既求其名、更求其实”的理念。一要力争集各地改革之优、创园区改革之新。可以说,综合性平台为园区改革提供了有利条件,应该形成“必须改革的我们都可以进行探索”的思路。园区改革要争创“唯一性”,为全国改革探路、作出示范。但更多 情况下,我们必须从实际出发,积极研究借鉴其他平台的改革经验、成功做法,力争在园区尝试,形成园区经验。二要力争改革的先行先试、先做先成。我们必须看到,在各地竞相改革的情况下,必须讲究改革的效率和质量。在面上推开的各项改革中,园区要力争在时序进度上快人一步、先人一拍,而在改革的深度上、在改革的成效上,要力争率先取得、高人一筹。三要力争获得国家重要部门的改革试点。某种程度上,国家批复的改革是一个大的战略性思路,而国家有关部委设立的改革试点指向十分具体。比如,园区已列入国务院批准的国家跨境电子商务综合试验区,而国家海关总署批准的10个跨境电商进口试点城市园区却并未列入,因而在商品进口上无法享受政策权限,因此,我们必须在大的改革思路、改革方案下,再进一步争取更具实质性的改革试点。

二、关于聚焦重大、根本性的问题,深化园区的改革试点。如何聚焦重大、根本性的问题,不断深化改革,这是园区试点的根本任务,也是中央设立园区试点的初衷。要充分认识,中央对园区试点的批复,某种程度是一个大的“改革框架”,具体改什么、怎么改,向上进一步争取什么政策平台,仍需要进一步研究确定一揽子的、细化的试点方案。同时,各项改革内容、改革项目也有一个与时俱进问题,必须根据新的形势要求不断丰富、不断提炼,不断发现问题,进而以改革的举措解决问题。我们必须聚焦重大、根本性的问题来分解改革项目,以起到纲举目张的作用,防止改革的“碎片化”,增强改革的系统性、协同性。我们认为,改革试点工作要抓住以下问题。一是探索开发区发展新模式问题。当前,开发区发展已进入转型升级的重要阶段,传统的发展方式已难以为继,如何走出新的发展路子亟待探索。比如,以往主要依靠的“土地招商”已不可持续,一方面要尽量使建设用地“零增长”,推进产业转型升级,引进高技术含量、高附加值的项目;另一方面,也面临土地的“二次开发”问题。随着产业转型升级,一批层次相对较低的企业外迁,但工业用地50年的规定使得土地使用权仍归其所有。还有一些企业存在土地闲置或变相违规经营等问题。据了解,上海等地已开始新增工业用地年限缩至20年的改革,这是值得借鉴的办法。与此同时,我们还必须进一步探索已外迁企业工业用地的回购、盘活的改革办法,这对于缓解土地资源紧缺矛盾具有很大现实意义。二是探索适应国际贸易新规则问题。当前国际经济形势总体低迷,而新的贸易保护主义势力抬头,如形成了TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)等等,都形成了一定的贸易壁垒。如何主动适应、创新机制是我国外贸发展的重大问题,园区有必要作出率先探索。三是探索区域合作新模式问题。建立开发区的重要目的之一就是示范、带动区域发展,开发区如何“走出去”、开展区域合作已成为当前的一个突出问题。我们感到,“走出去”不仅包括产业梯度转移或合作办开发区,更应包括“走出去”收购、兼并高质量、高技术的外资企业。这方面已有成功案例,如万达收购美国传奇影业、三一重工收购德国普茨迈斯特等,大大提高了企业的国际化程度和竞争力,也缩短了这一过程。当前世界经济增长总体迟缓,国外的企业同样面临困境,这对于我们跨国兼并重组是重大机遇,园区完全可以在这方面进行探索。四是探索对接国家重大战略和省委最新部署。这是园区率先改革、率先发展,形成示范、带动效应的重要抓手。近年来国家出台了许多重大战略,如“一带一路”、“中国制造2025”等等,需要园区在对接中创新落实。尤其是省委李强书记在省第十三次党代会上要求苏州关注的“四个方面重点”和科技创新提出的“创新四问”,园区有责任、有能力也必须率先回答、率先实践,争挑重担、作出示范,走出园区特色的创新路子。

三、关于强化改革的持续性,切实扩大、提升改革试点成效。我们认为,改革尤其是重大改革,不可能一蹴而就,有一个进一步深化、持续推进的问题。从园区的情况看,一年来园区围绕构建新型行政管理体制,推进了“大部门制”改革,取得了初步的成效。这既为园区继续深化这方面改革奠定了重要基础,也使园区面临着如何通过进一步改革,形成从体制到功能都具有真正意义上的“大部门制”。座谈中我们了解到,实行“大部门制”后,按照审批、监管、执法职能形成了三个部门,原来前道审批严格,某种程度对企业进行了筛选、把关,后道监管相对容易。现在前道放开了,监管部门的重要性凸现,而目前这些部门在机制、信息等环节的对接上还存在较大不适应。我们感到,这从更深层面提出了管理部门“流程再造”的问题,如何按照全新的部门职能定位,形成新的运作、协同机制,已成为园区“大部门制”改革深化的重中之重。同时我们从更高层面、更大范围看,企业作为市场主体,如何规范、约束其经营行为,既要强化行政监管、执法管理,更需要加强企业和个人征信体系建设,提高企业或个人在生产经营活动中的违法成本,以促进企业自觉守法经营,这是园区深化“大部门制”改革的协同、配套改革,也是市场经济体制建设的重要组成部分。

四、关于细化量化考核评价指标体系,加快构建改革试点的引导、推进机制。园区开展开放创新综合试验,国务院批复中明确了“打造中国开发区升级版、建设世界一流高科技园区和提升国际化开放合作水平”三大目标。这对园区的发展乃至全国都具有重大意义,但如何评价园区“三大目标”的实现程度,还必须把文件中提出的“三大目标”量化成一套可考核、可评估、可复制、可推广的指标体系。我们感到,园区在推进改革试点中探索建立相应的指标体系,某种程度这本身也是一项改革而且目前看是具有“唯一性”的改革,“三大目标”的具体化、指标化,对于园区的改革试点可以起到引导、推进作用,对于全国开发区的发展具有重要样本意义。我们建议:一要突出针对性。指标的确立宜精不宜多,要紧扣“三大目标”的相关因素,借鉴国际、国内经验,筛选确定重要的核心指标,同时要明确各指标的目标值。二要突出时序性。国务院批复上没有明确实现“三大目标”的时间要求,我们在细化方案中必须明确时序进度以形成倒逼压力。“十三五”末苏州将建成高水平小康社会,我们建议,与此同步,到“十三五”末园区“三大目标”应该取得决定性成果。三要突出权威性。我们感到,指标体系的确立,既要注重实践性,更要注重权威性,建议争取由国家商务部牵头,组织相关部委及专家学者参与,园区全力配合,尽快形成这一改革成果。

五、关于增强改革紧迫感,充分发挥园区干部的主体作用。园区的发展历程,某种意义上就是不断深化改革的过程,而在当前处于发展新常态的大背景下,园区要继续争取走在前列,成为全省乃至全国的排头兵,比以往任何时候都需要进一步深化改革。我们必须清醒认识到,一方面,当前发展中碰到的各类问题,都是体制性、制度性矛盾的深层次反映,不深化改革就不会有新发展、大发展,需要我们以改革的办法来破解难题;另一方面,尽管近年来园区的改革试点取得很大进展,但也必须看到,深圳、上海浦东等地的有些改革是走在我们前头的,园区与之相比已经形成了一定的改革落差,而现在的改革落差就是下一步的自主创新落差、科学发展落差,我们必须切实增强深化改革的危机感、紧迫感。

应该说,园区为了更好开展改革试点,目前已构建了很好的专家机制,国内外高层次专家为园区的改革出谋划策、拓宽思路,起到了十分积极的作用。但更重要的是园区的各级干部、园区的各个具体工作部门的改革意识、改革智慧、改革勇气,园区各级干部是改革的主体力量和重要实践者,园区改革项目的选择来自一线部门,园区改革的动力来自一线部门,园区改革的创造性来自一线部门。因此,园区必须形成一种自下而上、上下结合确定改革任务的机制,不断筛选、细化、优化改革清单,同时加强对改革承担部门任务完成进度、完成质量的考核。必须加快探索建立一种勇于改革、善于改革者上,在改革上无所作为者下的干部选拔机制,形成具有竞争力的用人导向。必须进一步营造一种鼓励改革、宽容失误的改革氛围,防止产生“改革惰性”和改革上的“不作为”,努力营造良好的“改革生态”。

(课题组成员:陈楚九 韩承敏 李静会 朱琳)

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